Pronunciamento do Sr. Sarney Filho (PV-MA), em 11 de Novembro de 2009 – TCU

PRONUNCIAMENTO DO Sr. SARNEY FILHO (PV-MA), EM 11 DE NOVEMBRO DE 2009 – TCU

Senhor Presidente, Senhoras e Senhores Membros da Mesa, Senhoras e Senhores presentes, é com imensa honra que venho participar deste Seminário “Mudanças Climáticas – Um Desafio para as Políticas Públicas”, realizado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), ao qual agradeço o convite e congratulo, na pessoa de seu presidente, S. Exa. o Ministro Ubiratan Aguiar, por esta relevante iniciativa. O tema a mim destinado diz respeito a “Serviços Ambientais – Uma Alternativa Viável para a Preservação das Florestas”.
Prezadas e prezados participantes deste evento, falar de serviços ambientais é falar, antes de tudo, de todos aqueles benefícios relevantes para a sociedade gerados pelos ecossistemas, que muitos denominam “serviços ecossistêmicos”. Como se sabe, ecossistemas são as unidades espacialmente delimitadas que compreendem o ambiente físico e a biota, cuja estrutura é definida pelo fluxo de energia e pela ciclagem de materiais. Assim, serviços ecossistêmicos são aqueles responsáveis pela manutenção, recuperação ou melhoria das condições ambientais, nas modalidades de provisão, suporte ou regulação, ou ainda de serviços culturais.
Serviços ecossistêmicos de provisão são os que fornecem diretamente bens ou produtos ambientais, utilizados pelo ser humano para consumo ou comercialização, tais como água, alimentos, madeira, fibras e extratos, entre outros. Já os de suporte são os que mantêm a perenidade da vida na Terra, tais como a ciclagem de nutrientes, a decomposição dos resíduos, a produção, a manutenção e a renovação da fertilidade do solo, a polinização, a dispersão de sementes, o controle de populações de potenciais pragas e vetores de doenças humanas, a proteção contra os raios ultravioleta do Sol e a manutenção da biodiversidade e do patrimônio genético, entre outros.
Por sua vez, serviços ecossistêmicos de regulação são os que ajudam na manutenção da estabilidade dos processos ecossistêmicos, como o seqüestro de carbono, a purificação do ar, o efeito moderador de eventos climáticos extremos, a manutenção do equilíbrio do ciclo hidrológico, a minimização das enchentes e das secas, e o controle dos processos críticos de erosão e de deslizamentos de encostas, entre outros. Por fim, serviços culturais são os que provêem benefícios não materiais à sociedade humana, tais como os recreacionais, estéticos e espirituais.
Todos esses serviços ecossistêmicos, Senhoras e Senhores, a Natureza os presta gratuitamente à espécie humana, possibilitando, assim, o seu bem estar. Já os “serviços ambientais” propriamente ditos, que alguns empregam indistintamente como sinônimos de “serviços ecossistêmicos”, são as iniciativas antrópicas que favorecem a manutenção, a recuperação ou a melhoria dos serviços ecossistêmicos, que são todos aqueles que mencionei, mais uma série de outros, cuja relevância é difícil de estimar e cuja existência pode ser difícil até de constatar.
Assim, o pagamento por serviços ambientais (PSA) tem como principal objetivo transferir recursos, de forma direta ou indireta, àqueles que voluntariamente ajudam a manter, recuperar ou melhorar os ecossistemas para que produzam tais serviços. Como os efeitos desses serviços são usufruídos por todos, é justo que as pessoas responsáveis pela manutenção, recuperação ou melhoria dos ecossistemas que os produzem – os provedores – recebam recursos ou vantagens, monetárias ou não. A idéia é que não basta apenas cobrar uma taxa de quem polui ou degrada, mas é preciso destinar recursos a quem voluntariamente garante a oferta de serviços ambientais, dando caráter prático ao princípio do provedor-recebedor.
Um exemplo mundial bem sucedido de pagamento por serviços ambientais vem da Costa Rica, que o implementa mediante a cobrança de uma taxa sobre a gasolina, destinando recursos para a proteção das florestas daquele país. No Brasil, várias entidades públicas e empresas já deram os primeiros passos nessa direção, muitas vezes de forma associada. No contexto da atividade extrativa vegetal, por exemplo, merece destaque a Lei Chico Mendes, do Estado do Acre, que prevê um subsídio por quilo extraído de borracha como prêmio aos seringueiros por serviços ambientais prestados.
Mais recentemente, o Estado do Amazonas sancionou uma lei que, em moldes semelhantes, instituiu a “Bolsa Floresta”, incentivo destinado a famílias de ribeirinhos e comunidades tradicionais que vivem no entorno ou dentro de unidades de conservação estaduais. Mensalmente, essas famílias recebem dinheiro para evitar desmatamento e proteger a floresta coletivamente. Os recursos da bolsa são provenientes de um fundo financeiro também criado pelo governo daquele estado.
No nível federal, existem hoje em tramitação, na Câmara dos Deputados, oito projetos de lei, incluindo um advindo do Poder Executivo, que prevêem a instituição de iniciativas semelhantes, como os que criam os programas “Bolsa Verde”, “Bolsa Natureza”, “Renda Verde”, “Crédito Verde” e “Bolsa Floresta” (obs.: se necessário, ver Anexo 1). Encontra-se em elaboração um Substitutivo que procura agregar as principais especificidades de cada um, bem como outros aspectos julgados relevantes e não previstos em nenhuma das proposições (obs.: se necessário, ver Anexo 2).
Segundo informações que recebi, o Substitutivo em elaboração, ainda não tornado público oficialmente, pretende contemplar situações consideradas prioritárias em termos da relevância dos serviços prestados, destinando recursos às pessoas físicas ou jurídicas, grupos familiares ou comunitários, que, uma vez preenchidos os critérios de elegibilidade, mantenham, recuperem ou melhorem as condições dos ecossistemas que prestam serviços ambientais relevantes, em alguma das categorias previstas. O PSA é reconhecido, portanto, como mais um instrumento de mitigação das mudanças climáticas e de adaptação a elas, sendo uma alternativa viável para a preservação das florestas e outros ecossistemas.
O projeto de lei de autoria do Poder Executivo, que se encontra apensado ao projeto principal, prevê a criação de três subprogramas (“RPPN”, “ígua” e “Floresta”), no âmbito do Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA), os quais, no Substitutivo, deverão ser acrescidos de alguns outros, de forma a incluir situações não abrangidas inicialemente. Isso, todavia, não impedirá a criação de outros subprogramas, com novos potenciais provedores e critérios de elegibilidade, conforme dispuser o regulamento.
Para dar um caráter nacional – e não apenas federal – aos artigos iniciais da futura lei, e acentuando o caráter contratual do PSA, o Substitutivo deverá prever um dispositivo contendo as cláusulas essenciais dos contratos, que poderão ser firmados com os provedores não só pelo Poder Público federal, mas também pelos estaduais, do Distrito Federal e municipais, e até por particulares. Essa providência objetiva minimizar eventuais demandas judiciais por parte daqueles que aleguem preencher os requisitos e pleiteiem direito adquirido de receber pelos serviços ambientais prestados, mesmo sem estarem formalmente inseridos num dos subprogramas previstos.
Além disso, na prática, é necessário que a futura lei não inviabilize ou coloque empecilhos aos projetos de PSA já existentes nos níveis estadual e municipal, como o que envolve o Município de Extrema/MG e entidades parceiras, muito antes pelo contrário: seu objetivo maior deverá ser não só validar e valorizar tais experiências, mas estimular iniciativas semelhantes.
A exemplo do projeto de lei oriundo do Poder Executivo, e para dar maior transparência e controle social aos projetos de PSA, o Substitutivo deverá prever a instituição de um Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais, disciplinado pelo Poder Executivo federal e cujas informações integrarão o Sistema Nacional de Informação sobre o Meio Ambiente (Sinima). Tal Cadastro deverá conter os dados das áreas contempladas, os respectivos serviços ambientais prestados e as informações sobre os planos, programas e projetos que integrarão a Política Nacional de Serviços Ambientais, para cuja gestão se prevê um órgão colegiado paritário.
Com relação aos recursos para o PSA, e também a exemplo do previsto no projeto de lei oriundo do Poder Executivo, o Substitutivo deverá contemplar, como uma das fontes principais – entre outras, tais como doações de agências internacionais –, até 40% da participação especial dos royalties do petróleo destinada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), ou seja, da parcela de 10%, nos casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade, conforme previsto na Lei do Petróleo. Simultaneamente, serão envidados esforços – nos quais eu estou particularmente envolvido – para que conste a previsão de recursos para o PSA também no marco regulatório do pré-sal, ora em discussão no Congresso Nacional.
Senhoras e Senhores, há claras razões para a inclusão da exploração de petróleo e gás natural como fonte do PSA. Como se sabe, grande parte dos recursos que deveriam ser destinados ao MMA acabam sendo usados para aumentar o superávit fiscal do País. Todavia, a futura lei deverá buscar transformar esse superávit fiscal do País em superávit ambiental da humanidade! Não se pode esquecer que combustíveis fósseis como o petróleo e o gás natural são os principais vilões do aquecimento global, efeito este que é parcialmente minimizado pelos serviços ambientais prestados pelos ecossistemas, principalmente, no caso do Brasil, pelos biomas Floresta Amazônica, Mata Atlântica e Cerrado.
No âmbito internacional, o que vem sendo amplamente debatido no âmbito da Convenção do Clima das Nações Unidas, e que deverá ser definido na 15ª Conferência das Partes (COP 15), que ocorrerá no mês que vem, em Copenhague, na Dinamarca, são os mecanismos de REDD (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal).
Como se sabe, o REDD representa um incentivo voltado para o financiamento das ações de redução do desmatamento e degradação florestal que, por efeito, resultem na diminuição da emissão de carbono. De acordo com seus defensores, o REDD representa um ganho para a biodiversidade em relação aos créditos de carbono, previstos no Protocolo de Kyoto, pois, enquanto estes permitem a recuperação de áreas degradadas com cobertura vegetal de qualquer espécie, o novo sistema assegura a permanência da floresta em pé, com suas características originais.
Todavia, o governo brasileiro é, aparentemente, contra os mecanismos de mercado no REDD, pelos quais países que reduzissem seu desmatamento poderiam vender créditos de carbono para países com metas de redução a cumprir, à alegação de que um mercado para desmatamento evitado livraria os países ricos de reduções domésticas, ao dar-lhes a liberdade de comprar créditos florestais baratos. Assim, ao permitir que países desenvolvidos compensassem suas emissões com redução de desmatamento, não estaríamos incentivando o desenvolvimento de uma economia de baixo carbono, bem como mudanças dos padrões atuais de queima de combustíveis fósseis.
Se isso acontecesse, na prática não haveria uma redução de emissões suficiente para impedir o aumento de temperatura global médio de 2ºC até 2100, como previsto pelo IPCC. Por isso, o governo brasileiro defende que o REDD seja inserido nas chamadas ações nacionais apropriadas de mitigação (NAMAs, em inglês), que teriam caráter voluntário e não gerariam créditos, mas que poderiam receber incentivos financeiros de outros países para sua implementação.
Ou seja, o governo brasileiro preferiria que o REDD fosse abastecido apenas por doações, como os US$ 110 milhões que a Noruega já empenhou no Fundo Amazônia, criado em 2008, e que tem por finalidade justamente captar doações para investimentos não-reembolsáveis em ações de prevenção, monitoramento e combate ao desmatamento, e de promoção da conservação e do uso sustentável das florestas no bioma amazônico.
Embora o governo brasileiro ainda não tenha assumido uma posição definitiva em relação às políticas de preservação florestal que podem ser construídas a partir de um ordenamento jurídico internacional que torne o REDD uma alternativa viável para governos e projetos que envolvam empresas e organizações da sociedade civil, existem algumas questões básicas que estão colocadas em relação aos mecanismos de financiamento que podem ser configurados como REDD.
A principal delas é o caráter público ou privado desse financiamento, ou mesmo um modelo misto. Atualmente, o Brasil tem dois projetos que mostram a viabilidade dos dois formatos, sem que sejam excludentes: o Fundo Amazônia, já citado, que é gerido pelo BNDES e funciona com doações voluntárias, e o projeto “Bolsa Floresta”, da Fundação Amazonas Sustentável do Estado do Amazonas, que faz a gestão de recursos públicos e privados em um projeto que trabalha com populações tradicionais em unidades de conservação naquele estado.
Outra questão estrutural que vem sendo discutida é se as escalas de creditação do REDD serão nacionais ou subnacionais, ou ainda um sistema misto, que permita a convivência dos dois modelos. Isso significa definir se poderá haver a creditação de projetos como o da Fundação Amazonas Sustentável, ou se apenas mecanismos com medição nacional, como o Fundo Amazônia, poderão participar.
Outra questão importante diz respeito à governança nos países detentores de florestas tropicais. Os desafios da governança incluem atuar com transparência na tomada de decisões sobre o uso da floresta, assegurar participação pública e controle social nesse processo, aumentar o nível de coordenação entre diferentes políticas e instituições e ampliar a capacidade dos diferentes atores para decidir e aplicar as regras que impactam a floresta. Nesse cenário de emissões por desmatamento e degradação florestal, o Brasil é um ator chave, pois foi o líder mundial em perda de florestas de 2000 a 2004. Além disso, o desmatamento é responsável por cerca de 50% das emissões nacionais de gases de efeito estufa.
Apesar de o desmatamento na Amazônia ter apresentado queda entre 2005 e 2007, os números anuais ainda assustam pela dimensão. O dado oficial mais recente divulgado pelo governo brasileiro revela que o desmatamento, entre 2007-2008, abrangeu 12.911 km2, ou seja, um aumento de quase 11% em relação ao período anterior, após três anos seguidos de queda. Isso indica que, apesar das novas medidas governamentais de prevenção, controle e combate do desmatamento, o Brasil ainda não tem total controle sobre o desmatamento na Amazônia.
O que não se pode perder de vista, Senhoras e Senhores, é que as florestas desempenham um papel fundamental no ciclo global de carbono, pois elas são tanto fontes quanto sumidouros de carbono atmosférico. Atualmente, o desmatamento de florestas tropicais contribui com cerca de 20% das emissões anuais globais de CO2. A proposta a ser discutida em Copenhague sugere algumas atividades que mantêm as florestas em pé e que seriam contempladas com os incentivos, como o extrativismo, o manejo florestal sustentável, a conservação e a recuperação florestal.
De acordo com estimativas, o REDD deverá movimentar de US$ 20 bilhões a US$ 60 bilhões por ano. O Brasil, dono da maior floresta tropical do Planeta, poderá receber cerca de 40% desse montante. Com a inclusão dos mecanismos de REDD nas negociações internacionais, o valorizar-se-iam não só as florestas tropicais brasileiras, mas também as de todos os nove países da bacia Amazônia, além das da ífrica e da ísia.
As propostas de REDD têm sido apontadas como uma solução eficaz, barata e rápida para ganhar tempo para a adapt
ção ao aquecimento global e para a mitigação dos efeitos deletérios causados pelas emissões de gases de efeito estufa. No entanto, os temas das fontes de financiamento e da geração de créditos de REDD ainda são polêmicos e deverão ser um aspecto chave para definir a inclusão do mecanismo no próximo acordo climático.
O processo de melhoria da governança de florestas, por exemplo, deve ocorrer em relação a quatro temas principais: em aspectos fundiários, na definição de quem possui as florestas, se há um reconhecimento dos direitos das populações tradicionais e indígenas à floresta e se isso é colocado em prática; em aspectos ligados ao manejo florestal e uso do solo, envolvendo regras e práticas sobre emissão de licenças, monitoramento e responsabilização; na existência de regras de planejamento do uso dos recursos florestais, que, no caso do Brasil, seriam aspectos ligados ao Zoneamento Ecológico Econômico; e em ações relacionadas à geração de incentivos econômicos à conservação e distribuição de renda gerada com a floresta.
Esse último fator é bastante relevante no caso de áreas de floresta habitadas por populações tradicionais e povos indígenas, que devem ser beneficiados por efetivamente protegerem suas áreas de floresta. Nesse ponto, retornamos aos aspectos já anteriormente comentados sobre o marco regulatório que regerá o pagamento por serviços ambientais em nosso País.
Assim, os desafios para que o REDD e o PSA se tornem realidade abrangem mais do que as decisões que serão tomadas no âmbito da COP-15 ou do Congresso Nacional. Eles incluem a capacidade e a vontade política que o Brasil e os demais países detentores de florestas tropicais terão para implementar políticas públicas de desenvolvimento coerentes com a conservação florestal. No nosso País, infelizmente, isso ainda não ocorreu em escala e em nível de importância necessários, mas apenas mudando essa realidade poderemos contribuir para a solução do problema das mudanças climáticas globais.
Era o que eu tinha a dizer!
2009_14408
Anexos (Apenas para Orientação do Deputado):
1) Projetos de Lei sobre PSA em Tramitação na Câmara dos Deputados:


PL  Autor  Ementa  Observações
792/07  Anselmo de Jesus  Dispõe sobre a definição de serviços ambientais e dá outras providências  Define os serviços ambientais e prevê a transferência de recursos, monetários ou não, aos que ajudam a produzir ou conservar estes serviços
1.190/07  Antonio Palocci  Cria o Programa Bolsa Verde, destinado à transferência de renda aos agricultores familiares, com condicionalidades  Elege como beneficiários os agricultores familiares cadastrados no Pronaf, estipula as práticas consideradas serviços ambientais e estatui que os recursos advirão de agências de cooperação internacional, sem ônus para o Tesouro
1.667/07  Fernando de Fabinho  Dispõe sobre a criação do Programa Bolsa Natureza e dá outras providências.  Elege como beneficiários as famílias pobres residentes na zona rural, incumbe o Poder Executivo da definição de critérios para a seleção dos serviços ambientais, beneficiários e valores a serem concedidos e estabelece que os recursos virão de entidades nacionais ou internacionais, públicas ou privadas, sem ônus para o Tesouro
1.920/07  Sebastião Bala Rocha  Institui o Programa de Assistência aos Povos da Floresta - Programa Renda Verde  Elege como beneficiários os pequenos agricultores e produtores rurais, extrativistas, povos indígenas e outras populações que vivam em áreas de florestas e que estejam abaixo da linha de pobreza, institui o Fundo Nacional de Desenvolvimento Sustentável, constituído por recursos públicos e privados, nacionais e internacionais, e estabelece, ainda, as atividades para as quais serão direcionadas as aplicações e as fontes dos recursos
1.999/07  Ângelo Vanhoni  Institui o Programa Nacional de Recompensa Ambiental (PNRA) e dá outras providências  Elege como beneficiários os proprietários rurais de até 15 módulos fiscais que preservem florestas em suas propriedades além dos 20% da reserva legal em valores equivalentes a 50 sacas de milho por alqueire/ano, com recursos de um fundo especial ou do Pronaf-Florestal (ou seja, também prevê recursos do Tesouro)
2.364/07  José Fernando Aparecido de Oliveira  Dispõe sobre a adoção do Programa Crédito Verde, e dá outras providências  Elege como beneficiários aqueles detentores de áreas ambientalmente importantes quanto à biodiversidade e os que instituírem servidão florestal e cria o Fundo Nacional de Incentivo à Preservação Ambiental
5.487/09  Poder Executivo  Institui a Política Nacional dos Serviços Ambientais e o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (PFPSA), estabelece formas de controle e financiamento desse Programa, e dá outras providências  Constitui-se de uma parte com aplicação nacional e outra com aplicação federal. Nesta última, define três Subprogramas (Floresta, RPPN e ígua), cada qual com diferentes beneficiários, cria o Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais (FFPSA) e o Comitê Gestor do PFPSA e prevê, como principal fonte de recursos, até 40% do previsto no inciso II do § 2º do art. 50 da Lei nº 9.478, de 06 de agosto de 1997 (“Lei do Petróleo”)
5.528/09  Silas Câmara  Cria o Programa Bolsa Floresta e o Fundo do Programa Bolsa Floresta  Elege como beneficiárias as comunidades tradicionais, delegando ao regulamento os critérios para a eleição das pessoas que poderão ser remuneradas, o cálculo do valor devido, a forma, periodicidade e o controle dos pagamentos, o monitoramento do grau de conservação dos ambientes naturais e outras medidas necessárias para o bom funcionamento do Programa

2) Principais Aspectos do Substitutivo em Elaboração
(Ainda Sujeito a Inúmeras Alterações):
- Art. 1º: dispõe sobre os serviços ambientais, o pagamento por serviços ambientais e os contratos de pagamento por serviços ambientais, institui a Política Nacional de Serviços Ambientais, o Cadastro Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais, o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais e o Fundo Federal de Pagamento por Serviços Ambientais.
- Art. 2º: fixa os conceitos dos seguintes termos: ecossistemas, serviços ecossistêmicos (de provisão, de suporte, de regulação e culturais), serviços ambientais, pagamento por serviços ambientais (PSA), pagador de serviços ambientais e provedor de serviços ambientais.
- Art. 3º: institui a Política Nacional de Serviços Ambientais e estabelece suas diretrizes.
- Art. 4º: prevê um órgão colegiado paritário para a gestão da Política Nacional de Serviços Ambientais.
- Art. 5º: estipula as cláusulas essenciais do contrato de PSA.
- Art. 6º: prevê a criação do Cadastro Nacional de PSA.
- Art. 7º: prevê que as receitas oriundas da cobrança pelo uso dos recursos hídricos possam ser destinadas a programas de PSA.
- Art. 8º: prevê que os valores recebidos a título de PSA não estarão sujeitos a tributação.
- Art. 9º: cria o Programa Federal de PSA, com seis Subprogramas:
. Biodiversidade, destinado prioritariamente ao pagamento de povos e comunidades tradicionais, povos indígenas, assentados de reforma agrária e agricultores familiares pela conservação da biodiversidade;
. RPPN, destinado ao pagamento aos instituidores de Reservas Particulares do Patrimônio Natural que sejam reconhecidas pelo órgão ambiental competente na forma da Lei do SNUC;
. ígua, destinado ao pagamento aos ocupantes regulares de áreas situadas em bacias hidrográficas de baixa disponibilidade e qualidade hídrica, com ações prioritárias em bacias ou sub-bacias abastecedoras de sistemas públicos de fornecimento de água para consumo humano ou contribuintes de reservatórios;
. Reflorestamento, destinado ao reflorestamento com espécies nativas em regiões com déficit de cobertura vegetal em áreas de preservação permanente e de reserva legal e à recuperação de áreas degradadas;
. Unidades de Conservação, destinado à manutenção dessas Unidades, excluídas as ações previstas nos arts. 47 e 48 da Lei do SNUC;
. Remanescentes Vegetais, destinado ao pagamento de proprietários ou possuidores de áreas de remanescentes vegetais significativos em ecossistemas fortemente antropizados, que contribuam para a conservação da biodiversidade e a mitigação das mudanças climáticas;
. outros Subprogramas que venham a ser criados, desde que preencham os critérios de elegibilidade, na forma do regulamento.
- Art. 10: cria o Fundo Federal de PSA, com as seguintes fontes de recursos:
. até 40% dos recursos de que trata o inciso II do § 2º do art. 50 da Lei do Petróleo;
. dotações consignadas na LOA e créditos adicionais;
. as decorrentes de acordos, ajustes, contratos e convênios celebrados com entidades da administração pública;
. doações de entidades nacionais e internacionais.
- Art. 11: prevê a possibilidade de parcerias com Oscips para o desenvolvimento do Programa Federal de PSA.
- Art. 12: altera a redação de dispositivo da Lei do Petróleo.
- Art. 13: altera a redação de dispositivo da Lei de Licitações.
- Art. 14: revoga dispositivo da Lei do Petróleo.
-  Art. 15: estabelece a cláusula de vigência.
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